Pacarina del Sur
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La burocracia y sus críticos en la desregulacion del quehacer estatal

El ensayo realiza el escrutinio de las críticas contra la burocracia, la cual es apreciada, como una administración que entorpece la labor organizacional, por mecánica, innecesaria y despersonalizada, pero también, por impositiva contra la gestión, la libertad y el desempeño laboral. Sin embargo, esas facultades asignadas, contrastan con su funcionalidad, racionalidad y subordinación a las pautas y regularidades organizacionales. Los límites impuestos por el poder estatal, son interpretados como burocracia, aún cuando están modelados por la política y sus vicisitudes. La reforma del Estado ha impuesto la Nueva Gerencia Pública, que imita la gestión privada y rentable en la administrativa estatal.

Palabras clave: burocracia, administración pública, estado, políticas públicas, poder

 

Introducción

La complejidad del estudio sobre la burocracia no se agota, aun cuando son muchos los trabajos que lo han explorado, tanto histórica como teóricamente, ni han incidido sustantivamente en modificar las creencias y prejuicios en su contra. Regularmente ha sido interpretada como una práctica administrativa perjudicial para las organizaciones y para los individuos que se ven comprometidos con el ejercicio de un poder administrativo estatal. El presente trabajo es sólo pretende ser una reflexión para el debate sobre esta interesante y polémica práctica administrativa.

Los prejuicios contra la efectividad de la labor del Estado, son un condicionante para la subvaloración de la burocracia y de los funcionarios estatales, muchas de las cuales son justificadas de modo superficial y aparente, carentes de contenidos y articulación cognoscitiva e histórica que expliquen la naturaleza del fenómeno burocrático.

La propuesta interpretativa sobre el poder de la burocracia, efectuado por Max Weber a pesar de su dualismo, es quizás la más seria propuesta sobre la temática, sin embargo, es necesario retomarla a la luz de los acontecimientos contemporáneos que redefinen la labor y funciones del Estado. La burocracia contemporáneamente, no forma parte de las preocupaciones relevantes en las ciencias sociales, a pesar de la necesidad de conocer sobre el origen nacional,  devenir e impacto en la sociedad.

El presente globalizado se ha centrado en el proceso de desregulación estatal y en el debilitamiento de su aparato institucional, como el medio trascendente para liberalizar la economía y privatizar la política, acciones que han incidido directamente sobre la burocracia y el carácter de la representación social del Estado, aun cuando han sido las consensuadas transformaciones administrativas estatales, los medios para los drásticos cambios en las relaciones políticas entre los Estados y sus sociedades.

La discusión sobre la burocracia tiene por propósito aproximarnos a la significación e implicancia contemporánea sobre esta polémica categoría y de las peculiaridades estatales y sociales que hicieron posible su vigencia, debilitamiento o liquidación. Asimismo, comprender la burocracia, es importante porque constituye una aproximación al conocimiento de la naturaleza del Estado y de la sociedad que lo ha gestado y reproducido.

El presente ensayo analiza críticamente las perspectivas cognoscitivas y valorativas que han propiciado la adopción de interpretaciones y acciones, que tienden a minimizar o terminar con la burocracia y las relaciones que la sustenta.

 

Sobre el origen y los implícitos sobre la burocracia

Uno de los primeros registros que se conocen sobre el uso del término, es el procedente de la voz francesa bureaucratie o el poder que emana de los empleados del Estado, se consigna que fue usada sarcásticamente por un ministro francés del siglo XVIII, durante el absolutismo monárquico, aun cuando en el siglo XVI, se le conocía como la magistrature, se empezaba a referírsele como el “cuarto Estado”. La creciente influencia del poder monárquico en la sociedad, requería de una estructura administrativa, dotada de un poder conferido, para el logro de los propósitos estatales. La importancia del aparato administrativo del Estado, se expresaba en símbolos, tenían una vestimenta especial (la robe longue) que les daba distinción y poder estatal. La nobleza despreciaba a los funcionarios, sentían que su poder se separaba y debilitaba ante el aumento de la influencia de la “nobleza del cargo” (noblesse de robe). Así, el príncipe de Rohan, en la monarquía absoluta del siglo XVII en Francia, afirmaba que interés de la nobleza de la toga era superior a la nobleza de alcurnia[2].

Asimismo, la burocracia también, en el siglo XIX, fue empleada de modo peyorativo, en un momento de crecimiento y expansión económica, cuando se difundía las libertades individuales. En aquellos tiempos, los empleados estatales eran apreciados haciendo una labor que obstruía y limitaba las libertades individuales, lo cual coincide con la valoración de la burocracia, en la expansión globalizada del presente.

Asimismo, Ludwing von Mises (1881-1973)[3],

Los términos «burócrata», «burocrático» y «burocracia» constituyen claras invectivas. Nadie se llama a sí mismo burócrata o considera burocráticos a sus propios medios de administración. Estas palabras se aplican siempre con una connotación oprobiosa. Siempre implican una crítica despectiva de personas, instituciones o procedimientos. Nadie pone en duda que la burocracia es completamente mala y que, en su modo perfecto no existiría.

La implicación negativa de los términos en cuestión no se limita a Norteamérica y otros países democráticos. Se trata de un fenómeno universal.[4]

La caracterización de la burocracia ha tenido una extraordinaria regularidad en el tiempo, se le ha considerado como una práctica administrativa asociada con similares o idénticos atributo[5]. Primigeniamente, la burocracia estuvo asociada con la práctica políticas estructuradas y complejas de los Estados, no sólo en ámbito capitalista, también fue atribuido, al régimen soviético.[6] Pero, la cualidad de un poder que regula y condiciona a una colectividad, con procedimientos y orientaciones regulares, también se encuentra en organizaciones estructuradas y complejas, independientemente de su naturaleza pública o privada, como el partido político[7] e incluso, críticos al socialismo real, le han atribuido a la burocracia, el ser una clase social como lo afirmaba Bruno Rizzi.[8] Asimismo, se califica como burocrática la gestión de las empresas globales que de modo central actúan en razón de las regulares orientaciones emanadas de un directorio de propietarios.[9]


La homogeneidad conceptual y valorativa a través de los tiempos, sobre la burocracia, no ha sido afectada por las condiciones históricas y políticas donde transcurren los fenómenos sociales y estatales. La abstracción cognoscitiva que aprecia como idénticas las prácticas burocráticas en distintas épocas, omite la relación de esas administraciones con la naturaleza de los Estados, los cuales estructurados y con capacidad de condicionar las relaciones en sus sociedades, requieren de un cuerpo de funcionarios que cumplan y cubran decisiones y tareas en los ámbitos de influencia del Estado. La diversidad de formas sociales y políticas de los Estados, ha configurado las modalidades administrativas, no siendo todas ellas burocráticas, ni han sido iguales en todas épocas. Las funciones de las administraciones estatales, burocracias o no, estaban y están directamente referidas a los propósitos del poder y a las formas para la conservación y reproducción de las relaciones que sustentan el poder de clase y del Estado. La diversificación de formas productivas, grupos de interés o de organización social en general, han estado acompañadas de creación de nuevas tareas y funciones del aparato administrativo de Estados, que no son indiferentes ni pasivos, frente a las tendencias y cambios en las sociedades. No existen sociedades ni Estados idénticos, luego tampoco tendrán estilos ni prácticas administrativas similares en el ejercicio del poder.

La creencia de la burocracia como fenómeno inmanente en el devenir administrativo de los Estados, sin duda es una simplificació  n y un error, su presencia ha estado relacionada con la naturaleza política de los Estados en sus sociedades. La burocracia no puede ser analizada, como un proceso autónomo de estructuras y funcionarios. Las facultades de intervención que posee, son funciones delegadas expresamente por el Estado, ente que tiene una representación social y tiene capacidad de condicionamiento político sobre a la sociedad.

Los distintos momentos en la historia en las sociedades del mundo, donde se ha reconocido su existencia, no lo hace un fenómeno automático para todas las sociedades, ni para todos los tiempos. La burocracia es un fenómeno directamente referido al poder político estatal que lo ha creado y le es funcional a sus propósitos y que responden a contextos sociales estables y políticamente homogéneos. La regularidad de actuación de la burocracia, común en las caracterizaciones efectuadas sobre el fenómeno, supone también la existencia de un contexto social y político que lo viabiliza. No es posible imaginar, por ejemplo, que las obras monumentales del pasado y presente, ejecutadas en largos períodos temporales, por distintos gobiernos y sociedades, no hayan contado con prácticas burocráticas continuas y estables.

Alfred Weber escribía en 1946:

“Así como los antiguos egipcios y babilonios vivían con su sistema de encauzamientos, dirigible únicamente de manera burocrática, de la misma manera vivimos nosotros, los modernos, con nuestras redes ferroviarias, de correos, de electricidad, y demás servicios que sustentan nuestra existencia y la envuelven en sus dimensiones gigantescas; con su funcionamiento vivimos y morimos exactamente como aquellos antiguos, y por su esencia eso exige una dirección burocrática y una integración racional centralizadas”.[10]

El surgimiento en un momento determinado de la expresión burocracia, no hace referencia al surgimiento de un fenómeno nuevo, es una denominación que guarda correspondencia primigenia con la división del trabajo relacionada con una conducción reglamentada y permanente de los asuntos administrativos de los Estados, los cuales estaban estructurados para la realización de labores complejas y pautadas social y políticamente, más allá de las aventuras militares internas o externas de algún autócrata o gobierno. Estos atributos de la burocracia han estado presentes en algunos regímenes políticos en sociedades del pasado, en tal sentido, no es un fenómeno creado por la sociedad capitalista, ni es un atributo de muchas sociedades del presente ni del pasado.

Las obras faraónicas, chinas, indias, mayas, incas, aztecas, etc., eran imperios burocráticos, con obligaciones y tareas de Estado, más allá del periodo de algún periodo gubernamental, aun cuando no es el tiempo lo característico en la administración burocrática, sino de la continuidad y regularidad de las relaciones de poder en la sociedad y en el Estado. El imperio mongol de Gengis Kan, a fines del siglo XII e inicios del XIII, estaba imposibilitado de tener una burocracia, porque era una máquina de guerra que llego a conquistar y dominar una vasta la extensión territorial, sin mayor orden ni estructuración que el establecido por el imperio de su arbitraria decisión.

La consideración peyorativa contra la burocracia, no es una crítica contra esa forma administrativa, que podrían ser modificados con otros procesos, se trata de un cuestionamiento más trascendental, es una crítica contra el poder estatal, la cual, se hace explicita cuando se afirma que todo Estado es ineficiente e ineficaz y cuyo poder debe ser restringido o liquidado. La visión de un Estado autosuficiente y autocrático, es también la idea implícita en la crítica, por ello el apoderarse del aparato estatal, constituye la aspiración de sus críticos, que no lo interpretan como la expresión de relaciones y poderes de la sociedad.

Los sectores empresariales privados e ideólogos liberales, son quienes encarnan fundamentalmente el cuestionamiento a los Estados, aun cuando el crecimiento y expansión económica, así como la riqueza privada y los logros alcanzados en el capitalismo, no pueden ser explicados sin la protección e incentivo de la acción estatal. Las deficiencias asignadas a la burocracia y al Estado, sólo están referidas a las intervenciones que afectan los intereses de propietarios privados, dado que se creen autosuficientes y con la capacidad para imponer su voluntad al conjunto de la sociedad. Las demandas por los derechos igualitarios son luchas permanentes de asalariados contra el Estado y los propietarios asimismo, la crítica empresarial contra la burocracia estatal, es también por el empleo improductivo de recursos en paliar la pobreza, vulnerabilidad o exclusión social a poblaciones, cuya condición, estiman, es el justo precio de sus propias incapacidades. La crítica contra la burocracia, lo es contra el Estado y su función social.

 

La burocracia como tecnocracia

Los acontecimientos de fines del siglo XIX e inicios del XX, creaban la ilusión de un mundo administrado burocráticamente y fueron las ideas y prácticas aceptadas de Frederick Taylor, las que contribuían a ello, precisamente porque estructuraban y mecanizaban las organizaciones fabriles.[11] El mecanicismo que estandariza, que elimina la libertad de acción y racionalidad, que subordina el trabajo humano y robotiza a los consumidores de los productos del trabajo, los convierte en objetos, sin cualidad particular, como observaba Weber.

“Una máquina sin vida es la materialización de la mente. Este solo hecho le da el poder de forzar a los hombres a su servicio y de determinar tan coercitivamente su vida cotidiana en la fábrica…”[12]

Este análisis también lo reitera en la Asamblea del Verein für Sozialpolitik realizada en Viena, en 1909, en relación con los debates sobre “Las iniciativas económicas de las municipalidades”:

“En las empresas privadas de la gran industria, como en todas las demás empresas económicas organizadas modernamente, a cualquier nivel se opera hoy mediante la «calculabilidad», mediante el cálculo racional.

Todo obrero individual es considerado según dicho cálculo como un engranaje de esta máquina, y en su fuero íntimo, en medida creciente, se lo induce por ello a sentirse como tal y a preguntarse únicamente si a partir de ese pequeño engranaje que él es podrá algún día convertirse en un eje más grande.”[13]

La creencia que todo Estado es burocrático y mecánico, es una idea compartida por Friedrich Hegel (1770-1831), quien afirmaba “Todo Estado es mecánico… Todo Estado trata a los hombres libres como engranajes mecánicos.”[14]

Esta perspectiva crítica contra la técnica es coincidente con la visión de autores contemporáneos, como Edgar Morin, quien afirma:

“Como las ideas, las técnicas nacidas de los humanos se vuelven contra ellos. Los tiempos contemporáneos nos muestran una técnica que se desata y escapa a la humanidad que la ha producido. Nos comportamos como aprendices de brujos. Además, la técnica aporta su propia barbarie, una barbarie de cálculo puro, frio, helado, que ignora las realidades afectivas propiamente humanas.”[15]

Una concepción mecanicista de la burocracia, es una administración procedimental o técnica, sin pensamiento,  como un quehacer que no está influido ni determinado política ni socialmente, que no necesita de ser adecuado a las circunstancias dinámicas de las organizaciones ni sociedades y que obtiene siempre los resultados esperados. Este es el pensamiento que iluminaba la utopía de un mundo mecánico, estructurado con leyes inconmovibles, universales y perfectas, como lo postulaban Copérnico, Galileo, Descartes, Arquímedes, Newton, Comte, Taylor, entre otros. La ilusión de un mundo regulado mecánicamente no se confirma en la realidad ni en la ciencia, sin embargo, aun inspira los procesos tecnocráticos en muchas de las prácticas y empeños humanos en la sociedad contemporánea.

Sin embargo, las razones que la validaban el mecanicismo han variado. Hoy en día se critica a la burocracia, no por el supuesto carácter técnico, de su actuación como hacían primigeniamente Weber y otros, sino como un recurso para cuestionar y privatizar al Estado. La epistemología positivista y empirista contemporánea, no ven al Estado como un ente creado social e históricamente, condicionador y reproductor de la sociedad, lo único que aprecian es la labor instrumental y concreta de los funcionarios, no haciendo labores técnicas, en las cuales creen, sino haciendo trabajos que obstruyen sus intereses.

Asimismo Norbert Wiener (1984-1964) en una conferencia pronunciada en 1950, afirmaba:

“No debemos olvidar que la máquina automática (…) es el equivalente exacto del trabajo de esclavos. Toda mano de obra que deba competir con el trabajo de esclavos, deberá aceptar las condiciones económicas de este. Está perfectamente claro que esto producirá una situación de desempleo, en comparación con la cual, la recesión actual e incluso la depresión de los años treinta parecerán bromas graciosas.”[16]

Norbert Wiener pone de manifiesto el uso extendido de la técnica con el desempleo, lo cual es una problemática contemporánea, dado que es el medio preferente para optimación de los recursos a través de la sustitución del trabajo humano. El automatismo y rapidez de los procesos, que no requieren pensamiento ni conciencia para su realización, ha aumentando la producción, la productividad y abaratando los costos de las actividades económicas, pero ha aumentado el desempleo. La imagen fabril de la máquina en las empresas, es también la idea en las actividades estatales. Pero, el cuestionamiento a la burocracia, por despersonalización, rutinización o mecanización del trabajo, no está relacionada con el empleo, por el contrario inconsistentemente se considera que el exceso de personal, en las funciones estatales, genera burocracia. Es por ello, que en los procesos de reforma del Estado, están asociados con la reducción de funcionarios públicos,[17] lo cual es una consideración falaz, porque las cantidades no califican los procesos administrativos, la cantidad de funcionarios tiene directa implicancia con las funciones desempeñadas y los modos de hacerlo, en circunstancias particulares de las sociedades. Tampoco se puede aceptar el número de funcionarios como excesiva ni burocrática, cuando no es comparada con ninguna otra magnitud y porque la cantidad solo describe parcialmente una realidad compleja. Luego, no es la cantidad la que permite comprender las realidades que se describen cuantitativamente, algunas de las cuales no son medibles, a la vez son las cualidades las que dan significación a las cantidades.[18] La pertinencia y consistencia de los procesos burocráticos no están determinadas por las cantidades, sino las relaciones sociales en donde se interviene y del carácter social y político del Estado.

Esa concepción y práctica mecánica de ninguna manera configura una administración ni una burocracia, incluso las técnicas duras, concebidas como inflexibles, pasan a formar parte del recuerdo, cuando no se adecuan a los requerimientos y necesidades del trabajo, producción o productividad, con menos razón, cuando se interactúa entre y con personas como obligación en cumplimientos de los derechos públicos. En tal sentido, el quehacer burocrático no es ni podrá ser un proceso robotizado, ninguna burocracia esta descontextualizada, no existe sin tiempo ni espacio. La labor regular y pautada, deberá ser consistente y funcional a la lógica y dinamismo del poder, del cual depende.

Si bien, Max Weber establece una delimitación y distinción de la burocracia, sin embargo, su pensamiento no fue consistente, sucumbió al espíritu de la época y del liberalismo alemán,[19] lo cual explica su dualidad, así afirma:

“También es una materialización de la mente esa máquina viviente que la organización burocrática representa, con su trabajo disciplinado, especializado, su delimitación de áreas de competencia, sus regulaciones y sus relaciones de obediencia estratificadas de una forma jerárquica. En unión con la máquina muerta, se está forzando en crear la jaula ese cautiverio del futuro al cual serán un día forzados a rendirse los hombres impotentes, como los campesinos del Antiguo Egipto. Ciertamente, esto será verdad si una administración burocrática puramente técnica (es decir, racional) y un sistema de beneficios son los valores únicos y últimos que tienen que decidir el modo de regir sus asuntos.”[20]

El pensamiento de fines e inicios del siglo XX, se continuaba con el proceso iniciado en el XVI y XVII, que liquidaba una la visión del mundo y universo, integrado y vivo para ser sustituido por una visión del mundo como máquina,[21] para convertirse en la práctica dominante de un sistema productivo capitalista que crecía y se expandía, gracias a la mecanización del trabajo y la producción.

“Las masas de obreros concentrados en la fábrica, son sometidas a una organización y disciplina militares. Los obreros, soldados rasos de la industria, trabajan bajo el mando de toda una jerarquía de sargentos, oficiales y jefes. No son sólo esclavos de la burguesía y del estado burgués, sino que están todos los días y a todas horas, bajo el yugo esclavizador de la máquina, del contramaestre, y sobre todo, del industrial burgués dueño de la fábrica. Y este despotismo es tanto más mezquino, más odioso, más indignante, cuanta mayor es la franqueza, con que proclama que no tiene otro fin que el lucro.”[22]

Las voces a favor del mecanicismo era la atmósfera que condicionaba el pensamiento y la práctica cotidiana, en ese entonces como en nuestros días, como una marea que invade en gran parte de las actividades humanas, incluidas las ciencias y el comportamiento humano[23] y la naturaleza, a pesar de los cuestionamientos y múltiples fracasos, sin embargo, se reeditan incesantemente porque son útiles y necesarias para funcionalidades prevalecientes en lo económico, ideológico y político.

“Mi hermano está convencido, seguramente del mismo modo en que lo está el señor consejero y también lo estoy yo, de la imposibilidad de frenar el avance indetenible de la mecanización burocrática. De hecho, no hay nada en el mundo, o más precisamente no hay ningún artefacto mecánico, que trabaje con tanta precisión como esta máquina humana y, por añadidura, ¡a tan buen precio!…

Se considera una administración puramente técnica y eficiente, un preciso y cuidadoso cumplimiento de los objetivos planteados, como el máximo y único ideal, desde este punto de vista se puede ciertamente decir: ¡al diablo con cualquier otra cosa y establézcase sólo una jerarquía burocrático que regule estos asuntos objetivamente, con precisión y «sin alma», precisamente como toda máquina! La superioridad técnica del mecanismo burocrático es tan indiscutible como la superioridad de las máquinas y utensilios sobre el trabajo manual.”[24]

Enunciar los peligros de la técnica y simultáneamente afirmarla como incontenible, es ponderar críticamente un proceso apreciado como preciso y exacto, es una posición ambigua, es la afirmación de valoraciones positivas del proceso criticado. El caracterizar a técnica como inevitable, que se impone a relaciones sociales, sin duda es un canto que glorifica a la técnica, porque no existe técnica aplicada en las relaciones sociales que tenga la cualidad de garantizar resultados idénticos, las relaciones sociales no están moldeadas por las técnicas, sino por la historia, cultura y devenir particular entre individuos y grupos.

Pero, la paradoja de negar a la técnica afirmándola, no es la reflexión de la dinámica de una sociedad contradictoria, es la aceptación de la inevitabilidad, del fatalismo en la historia y los fenómenos sociales, es la toma de posición contra lo subjetivo, lo histórico, lo intangible, así como lo es, contra de la posibilidad de tomar conciencia, voluntad y actuar colectivamente para transformar las sociedades. Lo tangible y medible se imponía y se aceptaba por sus aparentes detractores, la consideración teórica de Weber, de una sociología libre de valores, es puesta de manifiesto, cuando se critica y aplauden los logros de la técnica.

“El programa de Galileo nos ofrece un mundo muerto: fuera quedan la vista, el sonido, el gusto, el tacto y el olor y con ellos desaparecen la sensibilidad estética y el espíritu. La experiencia como tal queda excluida del reino del discurso científico. Probablemente nada haya cambiado tanto nuestro mundo en los últimos cuatrocientos años como el ambicioso programa de Galileo. Teníamos que destruir el mundo primero en teoría, para hacerlo después en la práctica.”[25]

El pensamiento crítico, también estaba convencido del predominio tecnocrático, pero prevenía sobre los peligros que atentaban con la libertad y la cosificación del pensamiento de la humanidad. La alienación técnica es una realidad en nuestros días, pero afirmar que todo Estado es burocrático, es sólo aparente, porque no siempre está estructurado compleja y socialmente, no garantizan los derechos ciudadanos ni es respetuoso de las leyes que promulga. Los Estados que privatizan el bienestar y crean leyes privadas contra la ciudadanía, está muy lejos de ser Estados burocráticos.

La técnica inherente del ingenio e inteligencia humana, ha sido sacralizada y desarraigada de su origen, para convertirse en un dios que subordina y aliena a sus creadores. La funcionalidad de la técnica en la optimación de la productividad del trabajo y la rentabilidad del capital, son quizás los elementos sustantivo que también ha endiosado la ganancia y el capital.

El mecanicismo imagina una realidad estática, donde las aplicaciones siempre obtendrán idénticos resultados, lo cual es una creencia errada, pues las técnicas no obtienen resultados idénticos en cualquier espacio o tiempo, como tampoco existen formas invariables para la obtención de determinados productos, ni las intencionalidades y propósitos, en las aplicaciones técnicas, son las mismas. La magnificación de la técnica es una justificación ingenua, a la vez que una concepción que emana desde el poder y su extensión como tecnocracia, para minimizar, deslegitimizar o destruir la importancia al Estado, su institucionalidad, los funcionarios y sus acciones.

A través de la ambigua crítica de la burocracia, como técnica y como causante de pérdida de libertad, se encubre las intencionalidades para construir y validar poderes dictatoriales de propietarios privados.

 

Los funcionarios en la burocracia

Las críticas contra la burocracia también se sustentan en los funcionarios del Estado, a los cuales ven como individuos alienados, sin libertad para decidir y actuar en razón de sus propios criterios. Esta consideración asume que los individuos deberán ser libres en una organización privada o estatal, como si la organización fuera un conjunto agregado de individuos libres y autónomos, lo cual niega que las organizaciones tengan un estatuto propio, distinto de sus integrantes o que incluso modele los comportamientos de miembros de la organización. Indudablemente esa posición epistemológica, individualismo metodológico, ignora la condicionalidad de la cultura, historia y toda determinación social en los individuos.

En ninguna organización privada, estatal o democrática, sus integrantes pueden hacer el dictado de su voluntad, en la primera los trabajadores están subsumidos realmente al propietario privado, en las organizaciones estatales, a las orientaciones de los gobiernos y normas establecidas, como tampoco en las organizaciones sociales o democráticas, donde el espíritu común a todos ha establecido lo realizable y la forma de hacerlo. La socialidad del humano, no es algo retórico o solo valido para charlas de café y la diversión, todo individuo tiene la impronta de la historia y relaciones de su espacio social. Ningún trabajador o miembro igualitario en las organizaciones puede imponer sus criterios arbitrarios o personales a otros trabajadores ni organización.

Asimismo, se postula que los funcionarios en todo Estado están confinados, como en cárceles o jaulas, a efectuar trabajos estandarizados, que atentan contra su libertad, pensamiento y acción, es la defensa del libre albedrío, extremo y absoluto, es una absurda utopía reaccionaria. El afirmar que las tareas y funciones de los funcionarios del Estado, son siempre las mismas es desconocer la naturaleza de la labor de los funcionarios públicos y de la administración. El cumplimiento de la función pública de ninguna manera es mecánica, porque no son idénticas las demandas, necesidades y participación ciudadana en los proyectos nacionales, así como tampoco las acciones son anárquicas, fortuitas ni espontáneas.

Las observaciones al pretendido mecanicismo de los funcionarios, es una crítica contra la regulación y previsión de trabajos y propósitos, lo cual es coincidente con el liberalismo que no acepta planificación que condicione el quehacer privado, como parte del rechazo al poder, ajeno al interés de los propietarios privados, que influye sobre los individuos, la institucionalidad y la política. La pretensión por controlar cualquier fenómeno sin planificación ni previsión de trabajos, es la justificación de un pensamiento, que como reminiscencia del pasado, busca imponer la esclavitud y el patrimonialismo.

La actividad laboral de los funcionarios, regulada por contratos, normas y finalidades concretas de las entidades y gobiernos, está comprometida mientras venden su trabajo en cada jornada laboral, lo cual no implica que sean esclavos o máquinas, sin alma ni conciencia propia. Los funcionarios públicos son ciudadanos y no están inhibidos de actuar en la sociedad civil y en las propias organizaciones, en defensa o conquista de nuevas reivindicaciones o derechos.

Habría que anotar adicionalmente, que los funcionarios en el Estado de Bienestar a diferencia de los empleados en organizaciones privadas, realizan actividades que son públicas o comunes a todos, incluidos ellos en su vida y cotidianidad civil, luego, la pretendida supeditación laboral del funcionario no es ni puede ser absoluta. El funcionario está comprometido en un quehacer público, que no lo excluye como ciudadano. El trabajar atendiendo necesidades públicas, responden a vocaciones de los funcionarios, así como, crean identidades en las labores y desempeños públicos. De este modo, las labores que realiza no son extrañas ni ajenas en su condición de funcionario-ciudadano. Los derechos civiles es el ámbito de acción de los deberes de la burocracia estatal, mientras que la diferencia con los funcionarios en organizaciones privadas, es distinta, sus derechos no están implicados en los deberes como trabajadores, ni los derechos civiles constituyen el ámbito de su trabajo concreto y cotidiano.

El que los funcionarios y las instituciones del Estado se encuentren delimitados en su quehacer, no implica prácticas idénticas en sus intervenciones sociales o en su interrelación con la ciudadanía. La consideración general del funcionario como carente de libertad y autonomía, es la indiferencia epistemológica entre forma y contenido, entre apariencia y esencia,[26] lo cual se contradice, cuando se afirma que los funcionarios tienen la facultad individual del monopolio de la función o corrupción en el ejercicio laboral. Asimismo, creer que el quehacer burocrático es idéntico en cualquier contexto, con autonomía del poder estatal, es falso. Todo Estado lleva la impronta de la sociedad que lo ha gestado y modelado y como tal, su aparato institucional y administrativo, es la concreción de la relación existente entre sociedad civil y Estado.

Lo común y público es el horizonte de su visibilidad de la burocracia en el Estado de Bienestar, mientras que en el dominio estatal de propietarios, con burocracia, tendrá que cumplir con la normatividad jurídica establecida y la lógica del poder de los propietarios, en las condiciones del contexto que lo viabilizan.

El beneficio privado del trabajo colectivo, absorben las libertades y capacidades de los contratados, así en el presente liberal y costarricense, a los funcionarios estatales, como en los privados, les exige confidencialidad e identidad, así como trabajos y horas adicionales gratuitas. El pago del salario los ha convertido en mercancías a disposición de sus empleadores, que como dueños en las jornadas de trabajo, consumen su libertad y democracia.[27] La contradicción, es una condición irreductible de un sistema que tiene formalizada igualdad, libertad y democracia, pero legalizando y posibilitando la expansión de la explotación y la privatización del bienestar y el desarrollo.

El culpabilizar a la burocracia de la inoperancia, tiene un implícito epistemológico empirista e individualista, impedida de apreciar determinaciones más allá de la inmediatez de un quehacer observable y tangible, que culpabilizan a empleados estatales, como causantes del trato despótico y despersonalizado. Así, no es posible suponer, en la monarquía absoluta de Luis XIV, un ejercicio democrático, complaciente o actuando en razón de con las necesidades y demandas del pueblo francés, ni creer que las radicales ideas liberales, asuman que lo social y colectivo, sea más importante que los intereses de los propietarios privados, como tampoco es posible esperar, un tratamiento equitativo ni democrático de aparatos estatales en regímenes políticos colonialistas o en dictaduras militares o civiles, que no representan el interés común o general de la sociedad. Los individuos aislados e inorgánicos, no son representados estatalmente, como tampoco construyen libertad, democracia ni sociedad civil.

Las críticas a la burocracia referidas a ella misma, sin referencia al Estado, es una simplificación que impide o encubre la comprensión del fenómeno. Asimismo, las acciones que desde los gobiernos atacan y reducen funcionarios y funciones públicas, en aras de eliminar a la burocracia, es un argumento falaz y una práctica que enmascara la intencionalidad liquidar la acción reguladora del Estado. La burocracia no es un ente con vida propia. Hacer desaparecer a la burocracia para restablecer el “laisser fait, laisser passe, le monde va de lui même!”[28], liquida Estado de todos, para intentar crear un Estado de pocos.

 

La burocracia y la política

La autoridad burocrática, según Max Weber (1972), realiza actividades regulares del Estado como deberes y funciones oficiales, no es un poder arbitrario, está normada jurídica y funcionalmente de manera estable, sea porque es aceptada socialmente o por no ser cuestionada. Se podría afirmar que una autoridad tiene poder en tanto que legal y legitima.

La función de la burocracia en el Estado de Bienestar, está directamente relacionada con el cumplimiento de los deberes ciudadanos o públicos. El Estado y su aparato institucional y administrativo, son los medios como se implementan obligación de amparar y respetar los derechos ciudadanos, de poner en ejecución las políticas. El desarraigo de las obligaciones estatales, es la negación de las funciones públicas y la reedición de formas administrativas de Estados excluyentes, autocráticos o tiránicos.

Aspecto que pone en evidencia, otra crítica que se efectúa contra la burocracia y la labor de los funcionarios públicos: la despersonalización.[29] La acción de las instituciones y los funcionarios aparenta ser despersonalizada porque es un deber cumplir con los derechos ciudadanos, independientemente de las personas. La función pública es una obligación estatal y un derecho colectivo. Suponer que la individualización de la política pública, es el fin de la política, la despolitización de la colectividad.[30] La política en el Estado de Bienestar, es política pública, luego la individualización del quehacer estatal, en la colectivización de la sociedad, es una contradicción que desaparece al Estado. La sociedad es el espacio de vida y de realización de la individualidad. Pero, la despersonalización de la burocracia, es un contrasentido, los funcionarios no son objetos ni trabajan para objetos. La burocracia no es indiferente ni es una simple reciprocidad de deberes y derechos, los funcionarios son actores en el contexto donde interactúan y porque también son sujetos políticos y posesionarios de derechos ciudadanos.

El garantizar y respetar la igualdad de derechos, no implica tratamientos y prácticas idénticas de la burocracia, creer, por ejemplo, que la atención en la salud pública, pueda ser aplicación estandarizada en los tratamientos, sin duda será un auténtico atentado contra la vida, la ciencia y las instituciones públicas de la salud, etc. Las prácticas irracionales y absurdas, no serían para humanos, quizás posible en un mundo mecánico o de máquinas. En tanto más máquina un poder y administración, menos democrático y menos burocrático.

Las instituciones y funcionarios estatales en la sociedad moderna, han sido creados para el cumplimiento de funciones plasmadas legal y legítimamente, por ello la ejecución de tareas y funciones públicas, es desempeñada por órganos especializados y funcionarios calificados, interesados o subsumidos en el cumplimiento de labores ciudadanas[31].

“La burocracia, así entendida, sólo se halla plenamente desarrollada en comunidades políticas y eclesiásticas dentro del Estado moderno, y, en el economía privada, sólo en las instituciones más avanzadas del capitalismo. Una autoridad burocrática permanente y pública, con una jurisdicción fija, no constituye la norma histórica, sino más bien la excepción. Ello es cierto incluso en grandes estructuras políticas tales como las del antiguo Oriente, los imperios de conquista germano y mongólico, o muchas estructuras de Estado feudales. En todos estos casos, el gobernante ejecuta las medidas más importantes por medio de administradores personales, compañeros de mesa o cortesanos. Sus comisiones y autoridad no se hallan precisamente delimitadas, y se formulan temporalmente para cada caso.”[32]

La burocracia es un poder conferido y delimitado estatalmente, constituye la forma como se implementan las acciones decididas por el Estado, no constituye un poder autónomo ni puede hacer cualquier labor, es el medio como interviene en la sociedad para la obtención de propósitos definidos por el poder estatal. No existe ninguna burocracia que sea disfuncional o contradictoria a su organización, como tampoco administración que regule y se imponga a la organización.

La monarquía absoluta francesa ha sido quizás el proyecto político que inauguraba modernamente, un Estado con burocracia,[33] beligerante contra el poder y relaciones feudales, así como, en el ordenamiento de la sociedad a los mandatos de un poder centralizado y concentrado, así como unificador de un aparato institucional y funcionarios supeditados y controlados. La burocracia en el Estado absolutista, era un medio que realizaba política estatal, como también lo era en el Estado conformado con la revolución bolchevique, que erradicaba los privilegios y jerarquía zarista, a la vez que disciplinaba una sociedad desigual.[34]

En las sociedades que lograron construir democracia, en particulares momentos de su historia, los Estados de Bienestar eran legítimos porque su acción institucional y burocrática estaba dirigida hacia los intereses y preocupaciones comunes. La legitimidad social, es el vínculo que califica todas las relaciones entre la sociedad civil y el Estado, sin embargo, la burocracia, en sí misma, no hace referencia directa a la democracia y legitimidad social, también en dictadura, podrá existir burocracia, como lo reconoce Weber:

“El mero hecho de la organización burocrática no enuncia nada unívoco sobre el sentido concreto de su influencia económica; por lo menos, no tanto como puede enunciarse de su efecto social relativamente nivelador.  Y también en este respecto hay que considerar que la burocracia, en sí misma un instrumento de precisión, puede ponerse al servicio de muy diferentes intereses de dominio, tanto de tipo político, como económico o de otra índole.”[35]

La eficacia burocrática, en contextos de ilegitimidad, se ha sustentado en una sistemática represión, chantaje o corrupción. Las largas dictaduras, como las de Pinochet o Fujimori entre otras, transformaron las constituciones y leyes, para legalizar su poder e imponer nuevas prácticas transgresoras del orden social y derechos humanos. La polaridad de los procesos políticos, podrían estar asociados con administraciones burocráticas, por la consistencia y regularidad de su quehacer y por la autoridad delegada[36]. No hay burocracia sin autoridad ni poder, como tampoco tendrá burocracia un Estado sin legitimidad ni poder de regulación sobre la sociedad.

“Llamo burocracia a un sistema de organización donde los estatutos y los roles, los derechos y los deberes, las condiciones de acceso a un puesto, los controles y las sanciones, están definidos por la situación en  una línea jerárquica, y por lo tanto por una cierta delegación de autoridad. Estas dos características presuponen una tercera: que las decisiones fundamentales no son tomadas en el interior de la organización burocrática, que no es más que un sistema de transmisión y de ejecución”[37]

La acción de la burocracia es consistente, no en razón de la repetición de trámites y procedimientos, sino en tanto constituye el medio para la consecución de los propósitos del poder en la organización y de las condiciones sociales sobre las que actúa. Un quehacer administrativo burocrático tendrá consistencia según la regularidad de las condiciones sociales y políticas que viabilizan las prácticas burocráticas y su Estado. La modificación de los procesos burocráticos, es una consecuencia de un contexto, social y político, que impide su actuación y los propósitos de su intervención.

La eficacia del poder estatal, impregna sus prácticas administrativas, o la legitimidad de acción burocrática guarda correspondencia con su eficacia y eficiencia, lo cual no es equivalente con el control político de la población, ni la supeditación corporativa de las organizaciones sociales, sino en una actuación supeditada a lo público. La imposición de decisiones y acciones estatales ajenas a las preocupaciones colectivas, serán ilegitimas, así como ineficiente la burocracia en su relación, con lo común a todos, en la sociedad civil, pero en tiranía, la burocracia será efectiva por el control antidemocrático y represivo de la sociedad, como lo fue la Schutzstaffel, (la SS nazi) organización militarpolíticapolicial y de seguridad de la Alemania hitleriana.

El creer que la eficiencia y eficacia estatal, está en relación la ejecución de labores técnicas y redituables financieramente, de modo similar de una administración privada[38] como imagina la nueva gerencia pública, es un absurdo.

La mercantilización de las relaciones estatales con la sociedad o en los vínculos cotidianos en la sociedad, son negaciones a la democracia, a la igualdad y libertad ciudadana.[39] La expresión de “costos de oportunidad”, usada específicamente en el ámbito de los negocios y en los proyectos de inversión, pero de empleo generalizado, tiene solo una aparente ingenuidad, dado que hace referencia a la mercantilización e individualización de las relaciones sociales, lo cual es una alienada validación del beneficio y despojo entre actores privados. La mercantilización de las relaciones cotidianas liquida libertad y democracia. En un contexto y práctica privatizadora, con Estados sin burocracia, la beligerancia, el conflicto, la inestabilidad y crisis, son una regularidad.

La totalización de las relaciones sociales en la sociedad capitalista, es la integración de la heterogeneidad en un sistema interdependiente, en tal sentido, la función reproductora de la sociedad por parte del Estado, está en correspondencia con la obstrucción contra toda acción que destruya la interrelación e integración de los protagonistas del sistema. La eficiencia y eficacia estatal, no está vinculada con la rentabilidad del trabajo, sino con la supeditación con lo público. La labor del Estado y la burocracia del sistema capitalista, no podrá ser una actuación permanente que transgreda o haga caso omiso a los derechos e intereses ciudadanos, por el riesgo de perder su funcionalidad con el sistema y la razón de su existencia. Las radicales acciones contra la burocracia en Estados Benefactores, en el presente liberal, es la destrucción de la representación política de la heterogeneidad social, para imponer Estados tiránicos, débiles y fantoches de poderes privados.

El cuestionamiento a la burocracia asume que las relaciones sociales no deben ser reguladas por ninguna administración, para que los individuos pueden actuar y resolver exclusivamente sus asuntos y relaciones en las que están comprometidos, sin la mediación ni intervención estatal, así lo admiten los hermanos Weber y de modo explicito por Niklas Luhmann (1990), quien asume como autorreferenciales las relaciones sociales. La historia y la cultura, podrán ser ignoradas cognoscitivamente, pero son determinaciones que inciden en el presente y el futuro de los pueblos. Esto es, asumir como valido y legítimo las facultades individualistas que emanan de la desigualdad social, privilegios y beneficios de clase en el capitalismo, sin la aparente mediación ni mediatización del Estado, cultura e historia, es una concepción ideológica sin concreción empírica.

Un quehacer burocrático donde no están presentes los asuntos de Estado, sino decisiones y acciones individualistas, de jerarcas en la estructura institucional del Estado, no podrán ser prácticas burocráticas, ni lo será aquellas acciones que no tomen en cuenta las responsabilidades y representatividad social del Estado, así como, lo habrá cuando exista una labor clientelar e incondicional de los funcionarios con individuos de la estructura formal de poder, ni cuando hay determinación autocrática de los jerarcas o gobiernos.

Los estados no son autopoiéticos, aun en aquellos que gobernaban por supuesto designio divino, sus márgenes de actuación estaban limitados por los espacios de dominio de los propietarios esclavistas o señores feudales. Pero, en una sociedad cuya constitución política, jurídica e ideológica, se funda en la igualdad, la libertad y la democracia, la crítica contra la burocracia es un medio contra una forma particular de Estado y la instauración de otro sin burocracia, libertad ni democracia.

La utopía liberal por la minimización función estatal o su destrucción, sin duda es un triunfo pírrico, la propiedad privada y los negocios privados no pueden ser garantizados sin Estado, no por el peligro de los desposeídos,[40] sino por el peligro de apropiación de los propios propietarios privados, así como, tampoco es posible garantizar el crecimiento, con trabajadores con salarios africanizados y la sustracción al consumo de poblaciones con hambre y miseria en el mundo, o con eliminación de las políticas públicas de los Estados, entre otros aspectos.

El enarbolar la libertad y la democracia del momento constitutivo, político e ideológico del capitalismo, para imponer la libertad de los propietarios y la subordinación de las clases trabajadoras, es un acto que contradice la constitución social originaria del capitalismo.[41]

La burocracia no supone un solo tipo de régimen estatal. Ha estado presente en distintos regímenes políticos a lo largo de la historia. La burocracia no supone ni es tiranía, como tampoco es un requisito para dictaduras y menos aún se puede imaginar la perdurabilidad de tiranías con burocracia.

Asimismo, la organización estatal o el aparato del Estado, en estricto sentido, no es una organización democrática para sí misma, su valoración está relacionada con la forma como se ejerce el poder en la sociedad civil. La interpretación del Estado de Bienestar, como un ente democrático, a la vez que burocrático, es porque respeta los derechos iguales de la ciudadanía y propicia la reproducción de las condiciones para el ejercicio democrático en la sociedad.

El privilegio de lo privado frente a lo público, es un absurdo en la socialidad de un sistema interdependiente. El argumentar contra el Estado, la burocracia y los funcionarios públicos, ponderando solo a los propietarios del capital, es la manifestación de un poder que propone destruir pluralidad orgánica y la sociedad civil, condena a los asalariados a la tiranía y sumir en crisis política al sistema.

La autosuficiencia individualista, es el implícito ideológico y epistemológico,[42] en torno de las interpretaciones sobre la burocracia, que ignora toda determinación social en las relaciones entre individuos y organizaciones, lo cual es aceptado, a pesar de su inconsistencia teórica y empírica. Esa autosuficiencia, en el pasado, consideraba, que los esclavos, siervos y todos los explotados eran incapaces de tener una vida independiente. Habían nacido para tener esa condición de vida, como lo postulaba Aristóteles, o era una condición ante la derrotas en las batallas como lo afirmaba Heráclito, así como en Atenas, en el Cercano Oriente y en otros espacios, se convertían en esclavos quienes no pagaban sus deudas. Así, quienes no podían garantizar sus espacios de vida ni atender sus obligaciones o necesidades, tampoco podían estar en capacidad de reflexionar sobre la política o el destino de la sociedad. De este modo, estaban sentenciados a ser esclavos, sin derecho alguno que los protegiera y sin opinión ni posibilidad de ser escuchados ni atendidos. Las desigualdades sociales en la historia latinoamericana, guarda alguna semejanza, con la exclusión de otras épocas, así por ejemplo, en los primeros años republicanos de algunos países como Perú y Nicaragua, el incumplimiento de pagos de deudas con Estados Unidos, el acreedor ocupaba militar y administrativamente las actividades estratégicas y rentables hasta cuando, sin control ni fiscalización, considerasen haber cobrado todo lo adeudado. Los poderes estatales de esa época no podían ser burocráticos, cuando estaban impedidos de regular la acción estatal en el espacio nacional.

La autodeterminación individualista, se sustenta en la polaridad clasista y en circunstancias de dominio de propietarios en sociedades segmentadas y desarticuladas social y políticamente, pero las condiciones cambian la unificación de las relaciones sociales y económicas, así como la organicidad y articulación de grupos y clases condiciona la existencia de un Estado garante de la reproducción de la heterogeneidad social, más allá de los intereses propietarios privados. La regulación es la función consustancial del Estado, a la vez que creada, por la necesidad en una sociedad integrada y plural. La sustitución de la acción estatal, por algún actor e interés de clase particular de la pluralidad social, es una atentado contra la formalización y constitución del individuo jurídicamente libre e igualitario.

La parcializada creencia en la individualización de los procesos sociales, es la que ha llevado a considerar a los pobres, como los responsables culpables de su propia situación, mientras que las dificultades de los propietarios y empresarios, es debida a la intervención estatal y las reivindicaciones laborales. Luego, el gasto estatal en acciones para paliar la pobreza es apreciada como improductiva e inútil, mientras que el apoyo y subsidio a los empresarios, es productiva, genera empleo, crecimiento y riqueza privada, argumentos que son ofenden la inteligencia y la humanidad, por ello, no es extraña la valoración del liberalismo como una regresión del pensamiento y la historia.[43]

Los derechos ciudadanos y reivindicativos, son la singularización de las conquistas comunes de una colectividad en el espacio del poder estatal, que se encuentra articulado paradójicamente con el respeto de acciones y actividades económicas que mercantilizan la libertad y democracia en los procesos de trabajo. La individualización de lo público y la política, es la pérdida de derechos igualitarios, la política y la determinación dependiente de la totalidad social.[44] La atención estatal no es privada es pública, no pertenece al individuo, es de la ciudadanía. La exclusión social es la concreción de la individualización, privatización y el fin de las políticas públicas. Max Weber reconocía la tensión entre los propietarios privados y la conducción política, así como, establecía que la separación política y burocrática, era una garantía para la actuación social del Estado, sin embargo, no resuelve su ambivalente pensamiento, al magnificar la libertad y democracia individual, frente a un Estado con la facultad, legal y legitima, para garantizar derechos igualitarios con libertad y democracia.[45]

La burocracia en el Estado de Bienestar es criticada, en la medida que encarna intereses contradictorios en permanente conflicto, por ello constituye el centro de disputa, por tratar de ocuparlo, de apropiarse y privatizar sus facultades sobre la sociedad. El dinamismo en la sociedad civil, modifica sus relaciones con el Estado, alterando también las formas de intervención administrativa.

Las vicisitudes de la burocracia del Estado Benefactor, lo son también de la democracia en las sociedades, no es posible la perdurabilidad de los vínculos del Estado-Sociedad civil, en contextos conflictivos y críticos. La regresión totalitaria de Estados democráticos, no es una excepción es el resultado de las confrontaciones cotidianas en las sociedades civiles, es una consecuencia de la propia democracia representativa, que ha aceptado como iguales a los desiguales, o cuando los representantes de colectividades se autonomizan de sus electores y les niegan toda participación y decisión ciudadana en asuntos públicos y estatales. Asimismo, una democracia representativa que ha validado y legalizado la colectivización del trabajo, así como la privatización de los excedentes y del bienestar, sin duda, es una democracia que brinda la posibilidad de ser negada coyunturalmente y con ello la transformación del Estado e incluso de la desaparición de burocracia. Las tendencias democráticas están en correspondencia con las tendencias dictatoriales, la validación de lo público y ciudadano, no desaparece los intereses privados ni las oligarquías.[46]

Los actores constructores de democracia, están atrapados en la lógica del sistema, dado que no redefinen el funcionamiento de la economía, que es apreciada como un patrimonio privado, no social ni pública, lo cual es contradictorio, puesto que la producción capitalista es un producto histórico de cada sociedad, que sin Estado ni el concurso de los trabajadores, no habría producción, intercambio ni consumo de mercancías, así como tampoco rentabilidad ni riqueza privada. Asimismo, lo que se produce y consume está determinado por condiciones sociales y culturales, así como ambientales. Esto es, el reconocimiento de una democracia dejando incólume esa economía, es la indirecta aceptación de la iniquidad, pobreza, degradación social y cultural, así como destrucción del medio ambiente y la naturaleza. Dicho de otra manera, la mercantilización de lo colectivo y público,[47] promueve dictaduras y destruye civilidad. El consumo productivo de la libertad y democracia, crea regímenes totalitarios, con o sin burocracia.

 

La globalización en la transformación del estado y la burocracia

Los procesos políticos y económicos nacionales nunca han sido fenómenos estrictamente nacionales, pero hoy en día la determinación internacional tiene una extraordinaria influencia y capacidad de condicionamiento en el devenir de las historias nacionales y republicanas, quizás comparable con los procesos de supeditación política del pasado.

La globalización de la economía lo es también de la política. La década de los ochenta del siglo pasado en América Latina, constituyó una relativa ruptura en las relaciones en cada espacio nacional, la condicionalidad norteamericana directa o con la mediación de los mellizos de Bretton Wood -Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial-, incidieron decisivamente en la adecuación económica y política latinoamericana a las necesidades de Estados Unidos de Norte América.  La vulnerabilidad de una potencia que ha perdido poder en el mundo, ha incidido e  n la imposición e implementación, en nuestra América, de planes de contingencia, reconversión productiva, los programas de ajustes estructurales, el Consenso de Washington, el Área de Libre Comercio de las América y los Tratados de Libre Comercio. Las políticas norteamericanas se imponían en nuestros espacios nacionales, como un medio para conservar la hegemonía perdida, quizás por ello, son cada vez más frecuentes los estudios sobre la colonialidad en el presente latinoamericano y otros espacios dominados en el mundo.[48]


La historia de la política norteamericana hacia Latinoamericana no ha sido una relación igualitaria, el “patio trasero”, expresión acuñada, en reiteradas oportunidades por diplomáticos norteamericanos[49], da cuenta del papel subalterno que tiene América Latina en sus relaciones internacionales, a pesar de la importancia y trascendencia que tiene para ese Estado y economía. Sin embargo, nuestra América fue pensada como el ámbito, natural y cercano, para expoliar sus recursos para dinamizar una economía agobiada por la crisis y competidores mundiales. Los programas económicos inspirados por el liberalismo y el Consenso de Washington, son manifestaciones directas de la significación latinoamericana en su crisis. El proyecto liberal en el mundo fue un intento privatizador fracasado, pero América Latina, perdió libertad, democracia, autodeterminación política, así como se impusieron proyectos que privatizaron la actuación estatal y erradicaron la política pública.

En este proceso, la burocracia desaparecía por las condicionalidades políticas internacionales e internamente por el sistemático debilitamiento de la organicidad democrática en la sociedad civil, la pérdida de capacidad de intervención y recursos disponibles en la institucionalidad y la liquidación de la política pública.[50] Asimismo, la puesta en marcha de los procesos de Reforma del Estado y la implementación de la nueva gerencia pública o la imposición de prácticas gerenciales privadas,[51] en las instituciones y procesos de trabajo, han condenado y hecho desaparecer a la burocracia, que agudizó la inoperancia al Estado en los asuntos públicos y nacionales[52].

Una de las evidencias del fracasado proyecto liberal en el mundo y particularmente en Latinoamérica, es la declaración de uno de sus propulsores, del ex Director Gerente del Fondo Monetario Internacional, Dominique Strauss-Kahn, quien manifestaba que “el Consenso de Washington es historia”[53].

“Estamos viviendo en un momento único en la historia, un período de gran agitación. Como todos ustedes saben, la crisis financiera mundial devastó la economía mundial y causó incalculables dificultades y el sufrimiento en todo el mundo. Pero hizo algo más que esto, también devastó los fundamentos intelectuales del orden económico mundial del último cuarto de siglo.”

Ese decálogo infame[54] que iluminó el quehacer liberal en el espacio latinoamericano, fracasó en sus propósitos imperiales, pero ha obtenido los efectos de supeditación y retroceso político, social y económico, sin precedentes en la historia contemporánea latinoamericana.

 

El fin de la burocracia en Costa Rica

Las tendencias latinoamericanas no son una excepción en Costa Rica, por el contrario son la manifestación tangible de la liquidación del Estado de Bienestar inaugurado en la década del cuarenta del siglo pasado. De este modo, las pautas establecidas jurídicas y socialmente fueron violentadas, sin la necesidad de un formal golpe de Estado o evidentes violaciones electorales o transgresiones a la libertad de elección, aun cuando, con un extraordinario control a las formas de expresión mediática y ciudadana, abundantes prácticas clientelares y chantaje político, así como en la manipulación de las necesidades populares en un contexto de generalizado proceso de corrupción e inseguridad ciudadana.

La burocracia en Costa Rica, en sentido estricto, ha desaparecido la administración estatal ha perdido el horizonte de una normatividad respetada por las autoridades estatales[55], el generalizado tráfico de influencias de autoridades y políticos, violenta toda regularidad en el quehacer institucional y funcional del aparato estatal. Asimismo, los funcionarios públicos, cuya identidad con el trabajo y su función formaba parte del compromiso entre el Estado y la sociedad civil, se ha transformado, hoy el funcionario ha perdido derechos, ya no es un trabajador con obligaciones vinculadas con el cumplimiento de los derechos y necesidades ciudadanas, sino es un trabajador subordinado a las veleidades decisorias de jerarcas que violentan la normatividad jurídica.

La burocracia ha desaparecido en Costa Rica, el quehacer de los funcionarios y las instituciones estatales, ha sido reemplazado por un sistema anárquico y personalista de autoridades estatales, partidarios del partido gobernante o las influencias de algunos empresarios-políticos.

Se ha discutido sobre el error de conceptuar a la burocracia como una administración que crea trámites inútiles de que prolongan innecesariamente la consecución tareas y funciones de las organizaciones, sin embargo, ello no es ni hace burocracia. No existe burocracia desarraigada de las peculiaridades y quehacer de la organización, es funcional y subordinada, nunca indiferente ni independiente de la división del trabajo y poder en la entidad donde opera[56]. Por ejemplo, la forma como se programa la atención a la salud pública costarricense, está saturada de trámites en la atención especializada, medicación u hospitalización, pero ello es una consecuencia de la precariedad presupuestal que dispone, de insuficientes funcionarios, así como escasos recursos e instalaciones. Esto es, las largas y eternas “listas de espera” por atención médica u operaciones que deberán esperar hasta dos años, no es un impedimento burocrático, es una real y consciente decisión para evadir el cumplimiento de las funciones públicas por parte de los gobiernos. La administración estatal, no es pública, porque no tiene capacidad de satisfacer necesidades ciudadanas y porque está impedido de realizar funciones y labores por no disponer de suficientes funcionarios ni los recursos para hacerlo, lo cual hace, previsible e intencionado, el incumplimiento de una función plasmada jurídica e históricamente.

Las muchas acciones contra lo público, la igualdad y la democracia del liberalismo contemporáneo, podrán ser burocráticas o no, pero no lo serán cuando algunos ciudadanos, de modo arbitrario, tienen acceso libre a todos los servicios con la prontitud que requieren, mientras que para otros es restringido, diferido o incumplido el acceso a los servicios estatales, tampoco lo será cuando los funcionarios se autonomizan del quehacer institucional y aplican con discrecionalidad en el desempeño de su labor, imponiendo la dictadura del monopolio de la función.

La burocracia en Costa Rica ha sido erradicada, las evidencias abundan, el tráfico de influencias; los actos de corrupción de funcionarios públicos y expresidentes de la República que se debaten y son sentenciados en los tribunales de justicia; las concesiones de las obras públicas con montos exorbitantes, con amplias libertades y sin fiscalización para los concesionarios, etc., muestran transgresiones éticas, a la vez que constituyen violaciones a las normas y procedimientos administrativos establecidos.  La administración estatal de Costa Rica, se ha metamorfoseado de una administración pública a una administración privada, con la aplicación generalizada de la Nueva Gerencia Pública.[57]

Asimismo, el debilitamiento y supeditación política de los órganos de control de la función pública del Estado, como la Sala Constitucional, la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes y la Asamblea Legislativa, son transparentes ejemplos de la erradicación de lo público en ejercicio político del Estado. La incapacidad para mantener el equilibrio, respeto y amparo del orden constituido social, político, jurídico y público, es un asunto relacionado con el ejercicio del poder político que controla el quehacer institucional y laboral estatal.

El Estado de Bienestar costarricense, inaugurado en la década del cuarenta, se ha metamorfoseado, desde los años ochenta del siglo pasado al presente, en un Estado de propietarios. La pluralidad política de los distintos y mayoritarios actores sociales se convierte en clases subalternas, sin voz, organicidad ni representación política en el Estado.[58]


El liberalismo costarricense, asume que la debilidad y desmantelamiento político e institucional del Estado, será el fin el gasto y la promoción de empresarios enriquecidos por el Estado, lo cual se expresa transparentemente en el discurso en Naciones Unidas un expresidente costarricense, se lamentaba de la injusticia de no hacer monumentos a empresarios, así como otro afirmaba que era difícil ser líder cuando se postulaba y hacía cosas contrarias al interés y n  ecesidad de las mayorías.

El aparato institucional del Estado de Bienestar es desmantelado, para convertirlo en un ente formalizador de decisiones y acciones para su beneficio privado. La edición de gobiernos de empresarios, es una regresión social y política en el ámbito costarricense. En este panorama, la desigualdad, inequidad, así como la pobreza y la sobreexplotación del trabajo y abre las puertas a una crisis social y política sin precedentes.

El Estado ha sido tomado por asalto, para supeditarlo a poderes unilaterales y desprenderlo de toda capacidad reguladora en la sociedad.  La liquidación del Estado es el medio para instaurar una administración estatal que se mimetiza e identifica con la administración privada, con la nueva gerencia pública, sin embargo y paradójicamente, es la administración más ineficiente e ineficaz de todos los tiempos.

El desmantelamiento institucional y funcional del Estado Benefactor, no es casual es la concreción del proyecto liberal que minimizó la presencia e injerencia estatal en los sectores dominantes, mientras que es coercitivo y antidemocrático con los pobres y asalariados. La igualdad y la democracia como formas políticas e ideológicas constitutivas del capitalismo, se han tornado en un discurso suntuario en el pragmatismo utilitario del Estado privatizador de los derechos sociales.

 


Notas:

[1] Catedrático. Docente e Investigador en la Escuela de Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas y del Sistema de Estudios de Posgrado de la Universidad de Costa Rica.

[2] D´Avenel, Georges, Richelieu et la Monarchie Absolue, París, 1884. Tomado de Henry Jacoby (1972: 25).

[3] Ludwing von Mises, fue un representante de una consolidada posición liberal, discípulo de Eugen von Böhm-Bawerk (1851-1914) y mentor de Friedrich von Hayek (1899-1992) y Murray Rothbard (1926-1995), entre otros.

[4] Von Mises, 1945: 7

[5] En el presente trabajo se hace un preferente énfasis a la burocracia estatal. Las administraciones llevan la impronta de sus organizaciones, la regularidad de las prácticas burocráticas en las organizaciones están acompañadas de una serie de peculiaridades relacionadas con heterogéneas prácticas privadas. De modo general, es posible afirmar que la burocracia, como práctica administrativa, se distingue de aquellas que realizan labores tramitadoras y procedimentales, para estar comprometida con el poder estatal.

[6] Castoriadis, 1976

[7] Mandel y Deutscher, 1990

[8] Abellan, 1984

[9] Hinkelammert, 1999

[10] Tomado de Jacoby, 1972: 2-3

[11] Las ideas de Frederick Taylor (1856-1915) y Henry Fayol (1841-1925), que son considerados como integrantes de la escuela del pensamiento administrativo clásico y reconocidos como los padres del mecanicismo en la administración, aun cuando sus planteamientos y principios fueron enunciados por otros ingenieros-empresarios, como Charles Babbage (1792-1871), que publicaba 53 años antes;  Henry Metcalfe (1805-1881) lo hacía 84 años antes de la publicación de Taylor de 1916. Asimismo, se puede mencionar a Roswell Lee (1829-1833) inspirador intelectual de Metcalfe, a Robert Owen (1771-1858) o Chester Barnard (1886-1961), entre otros.

[12] Citado por Arthur Mitzman (1969: 16).

[13] Weber, 1982: 466

[14] Hegel, 1978: 219

[15] Morin, 2007: 15

[16] Tomado de: http://www.spiritoffuerteventura.com/es/lifestyle/naturaleza-ciencia/sciencia/178-computer-a-brain-.html Consultado el 4 de mayo del 2011.

[17] COREC, 1990

[18] Huaylupo, 2008a

[19] Mitzman, 1969

[20] Citado por Arthur Mitzman (1969: 16).

[21] Capra, 1998

[22] Marx y Engels, 1973: 117

[23] Actualmente, la sacralización de lo técnico llega a extremos que Weber ni muchos otros imaginaron, hay nuevos sacerdotes de la razón instrumental, la inteligencia artificial o la máquina universal. Así, Allen Newell y Herbert Simon afirman: "La intuición, la introspección y el aprendizaje no son ya más posesiones exclusiva de los seres humanos: cualquier gran computador de alta velocidad puede ser programado para exhibirlas" (Simon y Newell, 1958. Tomado de: Sabrovsky, 1992: 18). Asimismo Alan Turing dice: "Al considerar las funciones de la mente o del cerebro encontramos ciertas operaciones que podemos explicar en términos puramente mecánicos.” (Turing, 1950. Tomado de: Sabrovsky, 1992: 18). Estas posiciones absolutistas sobre la técnica, no sólo despojan al humano de su racionalidad, sino también su intuición y creatividad, e incluso pretenden descubrirnos como máquinas humanas.

[24] Weber, 1982: 465

[25] Ronald David Laing, psiquiatra escocés (1927-1989), citado por Fritjof Capra (1998: 38).

[26] Pereyra, 1979

[27] Las confrontaciones entre la sociedad civil y el gobierno costarricense, en momentos previos a la consulta ciudadana, sobre el Tratado de Libre Comercio, como se desprende del “memorándum del miedo” (http://es.scribd.com/doc/3954620/Memorando-del-miedo), escrito por jerarcas del gobierno -el Vicepresidente de la República y un diputado- y aplicado en toda su extensión por el gobierno, implicó el trabajo de los funcionarios estatales como auténticos empleados privados al servicio de los ricos, como se explícitamente se enunciaba en el documento mencionado.

[28] “Dejar hacer, dejar pasar, el mundo sigue su curso por sí mismo” expresiones usadas desde aproximadamente 1736 y popularizadas por el fisiócrata francés Vicent de Gournay (1712-1759), quien promovió la liberalización del comercio y la industria. El liberalismo globalizado lo tiene como un lema central en su pensamiento y práctica.

[29] Crozier, 1969

[30] Habermas, 1984

[31] Alfred y Max Weber (1972) hacen referencia a los funcionarios como personas preparadas con prescritas exigencias con plena capacidad de trabajo, vocación y en trabajos de largos períodos, de manera similar en Hegel, argumenta que el funcionario deberá ser escogido sin distinción de providencia, fortuna, condición social, sin pertenecer a la clase política y poseer cualidades de honestidad, inteligencia, cultura, generosidad, garantías de incorruptibilidad y entrega al Estado, para el ejercicio de una función que no es para satisfacer intereses propios (Diaz, 1987).

[32] Weber, 1972: 141

[33] Jacoby, 1972

[34] Castoriadis, 1976

[35] Weber, 1969: 743

[36] Bruno Rizzi, caracterizó de colectivismo burocrático al régimen soviético stalinista, en la segunda mitad de la segunda década del siglo pasado, por la consistencia del control y la dominación de un aparato disciplinado y estructurado por un poder totalitario, pero Rizzi lo apreciaba como una clase social (Sensini, 2007), e incluso se aproximaba a conceptualizarla como un modo de producción o una organización social distinta al capitalismo y socialismo. Asimismo, la burocracia fue interpretada como la manifestación de clase del sistema, por ello Lenin sostenía que la extinción del Estado en la sociedad socialista implicaba el fin de la burocracia (Oszlak, 1984).

[37] Alain Touraine.  Tomado de Claude Lefort (1984: 29)

[38] Guerrero, 2003

[39] Meiksins, 2006

[40] Smith, 1981. Adam Smith (1723-1790) economista clásico inglés afirmaba: “Allí donde existen grandes patrimonios, hay también una gran desigualdad. Por un individuo muy rico ha de haber quinientos pobres, y la opulencia de pocos supone la indigencia de muchos. La abundancia del rico excita la indignación del pobre, y la necesidad, alentada por la envidia, impele a éste a invadir las posesiones de aquél. Sólo bajo la protección del magistrado civil podrá descansar tranquilamente durante el corto espacio de una noche el dueño de esa propiedad tan valiosa, adquirida con el trabajo de muchos años o quizá de sucesivas generaciones. … En consecuencia, la adquisición de grandes y valiosas propiedades exige necesariamente el establecimiento de un gobierno civil.” (Smith, 1981: 629).

[41] Zavaleta, 2009

[42] Pereyra,  1979

[43] Pereyra, 1979; Villarreal, 1986

[44] Pereyra, 1984

[45] Pegoraro, 1984

[46] Touraine, 2001

[47] Meiksins, 2006

[48] Quijano, 2000; Chatterjee, 2008; Said, 1990

[49] John Dimitri Negroponte, que representó diplomáticamente a Estados Unidos, desde la guerra de Viet Nam, hasta la ocupación de Irak, se ha caracterizado como un sistemático violador de los derechos humanos, cuando fue embajador en Honduras (1981-1985), se le vinculó con escuadrones de la muerte, el tráfico de drogas y contrabando de armas. Este personaje que empleaba la expresión del “patio trasero” para referirse a Honduras, aun cuando ha sido usada también para otros espacios nacionales donde Estados Unidos interviene directamente.

[50] Pinzas, 1993

[51] Guerrero, 2003; Martín, 2003; Arellano, Gil, Ramirez y Rojano, 2000

[52] La nueva gerencia pública ha sido caracterizada como “el paradigma postburocrático”

[53] Tomado de: http://www.urgente24.com/noticias/val/6433-118/es-oficial-el-consenso-de-washington-es-historia.html

[54] El Consenso de Washington es la imposición política liberal, promovida e incentivada, por el Capitolio, formalizada en 1989 por John Williamson. Muchos gobiernos ya sea por chantaje, complicidad o complacencia, aplicaron las diez tesis fundamentalistas: Disciplina fiscal, Reorientación del gasto público, Reforma fiscal, Liberalización financiera, Apertura a la inversión extranjera directa, Privatización, Desregulación legal y Seguridad de Derechos a la Propiedad.

[55] La normatividad jurídica es de suma importancia porque constituye el medio como se formaliza la igualdad entre los individuos en una sociedad desigual. El cumplimiento de la ley debe ser garantizada por el Estado, pero no sólo para regular las relaciones en la sociedad civil y las relaciones entre la sociedad civil y el Estado, sino porque también la propia institucionalidad estatal está sujeta de la ley. En tal sentido, la transgresión de las leyes por el propio aparato estatal, es la violación al orden constituido social, política y nacionalmente.

[56] Gran parte de los textos administrativos, regularmente ven a las organizaciones como un producto derivado de los procesos administrativos, quizás por ello, la consideran independientes, con capacidad de crear y modelar organizaciones, como también lo anota Michel Crozier (1969).

[57] Huaylupo, 2008b. La Nueva Gerencia Pública, es la imitación de las prácticas gerenciales privadas a la administración pública, se cree que sólo es posible obtener eficiencia y eficacia estatal, empleando los procedimientos y técnicas empresariales. La conversión de autoridades estatales en gerentes, transforman una función que es pública, en un quehacer privado y privatizador de autócratas. En tal sentido, no es extraño la desarticulación institucional e interinstitucional en el diseño y ejecución de proyectos, programas y acción interinstitucional.

[58] Spivak, 1997

 

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