Pacarina del Sur
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La contra-reforma laboral en Argentina: contenido, efectos (y recordatorio para el caso mexicano)

The anti-labor reform in Argentina: content, effects (and a reminder to the Mexican case)

A reforma anti-trabalho na Argentina: conteúdo, efeitos (e lembrete para o caso mexicano)

Daniel Cieza

Artículo recibido: 25-03-2013; aceptado: 01-04-2013

La contra- reforma laboral: el debate planteado

Como se mencionó, la contra-reforma laboral se instrumentó durante los gobiernos neoliberales de Carlos Menem y Fernando De la Rúa (1999-2001).

El debate sobre la flexibilización laboral confrontó a una serie de funcionarios de los gobiernos y dirigentes empresariales por un lado, y por otro, a representantes de entidades académicas, abogados laboralistas, y voceros de organizaciones sindicales.[1] La legislación laboral vigente era considerada muy críticamente por los voceros de las grandes corporaciones patronales. La señalaban como causante de un alto costo laboral y por ende de la escasa competitividad de la industria argentina. Los mismos representantes del gobierno menemista, tomaban las argumentaciones más frecuentes del sector empresarial para fundamentar las reformas. La elevación del proyecto de Ley Nacional de Empleo, del año 1991, explicitaba concretamente los objetivos de gobierno. La publicación oficial indicaba la necesidad de:

“Adaptar las reglas del mercado de trabajo para que el costo de la mano de obra disminuya y al mismo tiempo, sefomente la creación de nuevas fuentes de trabajo”, (Giordano y Torres, 1994).

El desempleo se estimaba, en esta lógica argumental, como la resultante de los elevados costos laborales. Mediante esta argumentación se justificaban conceptualmente las acciones dirigidas a la baja de los costos de contratación. Se proponían, como alternativa, nuevas formas de contratos flexibles, con reducción del costo de los despidos y la baja de las cargas patronales en materia de pago de indemnizaciones.

En general, la controversia establecida entre protección y flexibilización alcanzó consideraciones y mediaciones políticas que finalmente se tradujeron en el plano de las   modificaciones legislativas.  Estas nuevas leyes se enfocaron en establecer contratos por tiempo determinado sin indemnización por despido, como forma de reducir los costos laborales.

Pero además, entre las nuevas disposiciones se incluyó la descentralización de la negociación salarial, entendida desde algunos sectores patronales como un requisito institucional positivo para limitarla protección del trabajo. Así, con alto poder de síntesis, el entonces Ministro de Trabajo Armando Caro Figueroa expresaba:

Las reglas de juego que operan sobre el mercado de trabajo argentino, definidas en sus grandes trazos en las primeras cuatro décadas de este siglo, se han demostrado inadecuadas para acompañar el proceso de crecimiento, estabilidad e integración en los mercados mundiales en el que se encuentra inmersa la economía argentina”. (Giordano y Torres, 1994)

Se entendía que la protección laboral era “demasiado rígida”, sostenible sólo en economías cerradas, resguardadas de la competencia internacional e inadecuada a la nueva orientación del modelo económico, alejado ya de la sustitución de importaciones. El planteo más difundido sostenía que la libertad empresarial para contratar y despedir mano de obra derivaría finalmente en una mayorgeneración de puestos de trabajo. (Marshall, 1998).

La posición contraria a la flexibilización laboral sostenía que las reformas jurídicas planteadas por el modelo neoliberal no redundan en beneficio del empleo. Luego de la frustrante experiencia vivida durante de la década de los noventa, esta opinión ganó más espacio entre los partidos políticos y organizaciones sociales.[2]

En el caso argentino, casi todos los expertos están de acuerdo en que gran parte de los problemas de empleo que se dieron en los años noventa se debieron a factores macroeconómicos, que vienen del lado de la demanda y que son el resultado del modelo económico que se instaló por más de una década, así como  del  cambio en el régimen de acumulación y en el modo de regulación que operó en la economía de la Argentina.

Es decir, que la reforma del Estado, las privatizaciones sin un adecuado sistema de regulación, la política monetaria que estimula las importaciones y desalienta las exportaciones, la desregulación de los mercados financieros, se vinculan con el desempleo y el trabajo precario. También se pone de relieve que el período 1989-2000 fue la etapa en que se promulgaron más leyes laborales, de modo que se desregularon los mercados en general y se fijó un nuevo marco jurídico para el mercado de trabajo con el fin de hacerlo funcional con respecto al modelo económico. Además, la apertura indiscriminada al comercio exterior debilitó la posibilidad de competitividad de las pequeñas y medianas empresas (pymes) ante la avalancha de productos extranjeros.

Pese a estas evidencias, la justificación política que utilizó el gobierno fue el propósito de crear empleo mediante la flexibilización de la legislación laboral.

 

Contenido de la contra-reforma

Hasta 1991 la regla dominante en el mercado laboral argentino era el empleo estable y los contratos por tiempo indeterminado. En caso de despido se pagaba indemnización por antigüedad y falta de preaviso. La nueva Ley Nacional de Empleo creó una serie de contratos por “tiempo determinado” y a “jornada parcial” que no generaban  indemnización por despido y habilitaban sin costos para la patronal,  la iniciación de actividades de una nueva empresa, la contratación de jóvenes sin experiencia laboral y la incorporación de personas de escasa calificación para completar su formación o simplemente como fomento laboral.

A su vez, la ley introdujo un sistema de fiscalización para combatir el “trabajo no registrado” o “en negro”, estableciendo multas y pago de indemnización por parte de los empleadores.

Dos leyes sancionadas en 1995 produjeron nuevas transformaciones en el régimen laboral argentino. Una de ellas permitió que se contrataran por “tiempo determinado” y sin pago de indemnización a los mayores de 40 años y a las mujeres.

La otra establece un sistema especial para las Pymes, que reduce las indemnizaciones por preaviso y despido. Permite otorgar vacaciones anticipadas, abonar el sueldo anual complementario en tres cuotas, pactar formas de despido basadas en sistemas de ahorro previo, y simplificar los registros de los contratos por tiempo determinado. Lo curioso de la ley es que define las Pymes como las que poseen hasta 120 empleados y autoriza que este número se amplíe por convenio colectivo. Existen antecedentes en donde los pequeños y medianos establecimientos pueden emplear hasta 300 personas, a los efectos de esta ley.

Hacia 1998 y ante resultados poco alentadores, se decide eliminar la mayoría de las modalidades de contratación por tiempo determinado, pero al mismo tiempo se reduce el monto de la indemnización por despido y preaviso para los trabajadores con escasa antigüedad.

Por último, ya en el año 2000, la Ley 25 250, aumenta el período de prueba contemplado en la Ley Nacional de Empleo 25.013 y lo transforma prácticamente en un contrato de duración determinada de hasta un año de vigencia. Esta modificación priva al trabajador de la estabilidad durante ese lapso y otorga la flexibilidad suficiente al empleador para ajustar con rapidez la cantidad de fuerza de trabajo, según las demandas de la coyuntura derivadas de la evolución de la actividad económica y del comportamiento del mercado. Además minimiza las dificultades de adaptación al nuevo empleo y transfiere los riesgos a los trabajadores expuestos a una alta rotación.

La Ley 25 250 también se propuso descentralizar la negociación colectiva, y estableció la prevalencia del convenio colectivo de ámbito menor sobre el de ámbito mayor.

   

Efectos de las reformas

No sólo el desempleo aumenta en la década del 90, sino que se producen efectos negativos en la comunidad laboral que marchan a contrapelo de los modelos de “calidad total” y de participación de los trabajadores. Se verifican altos niveles de segmentación y fragmentación de la fuerza de trabajo, elevados niveles de rotación y ruptura del principio de estabilidad en el puesto de trabajo, así como   una gran heterogeneidad en el marcado de  laboral y un aumento de la precarización, especialmente del trabajo no declarado o empleo “en negro”.

Respecto a la segmentación y fragmentación del mercado laboral, ha crecido la brecha entre una minoría de trabajadores “de planta”, ligados a sectores estratégicos y un sector creciente de trabajadores “eventuales” vinculados a tareas de mantenimiento, servicios y comercialización. Los primeros gozan de mayores salarios, beneficios sociales y estabilidad en el empleo, mientras los segundos son amenazados por distintas formas de precarización. Se rompe así con una larga tradición de la clase trabajadora argentina caracterizada por cierta homogeneidad en los salarios y condiciones generales de trabajo (Cieza, et al, 1995).

Respecto a la rotación de la mano de obra, la tendencia es el empleo por tiempo determinado y la ruptura del principio de la estabilidad en el puesto de trabajo.  A pesar de que la regla en el Derecho del Trabajo es el contrato por tiempo indeterminado, en el período que se aborda en este ensayo, predominan las “excepciones”. Según datos oficiales en 1991, el 22,9 % de los trabajadores tenían más de diez años de antigüedad en el empleo y el 39,2% más de cinco años. Hacia el año 2000 la gran mayoría de los trabajadores tienen menos de cinco años de antigüedad en el empleo El trabajo discontinuo está ligado a la desprotección laboral, y crece lo que la OIT ha denominado “sectores vulnerables”[3]

A su vez, la diferencia de costos entre los contratos temporarios y los permanentes constituyó la causa principal de la reducción de estos últimos. Por esta razón, los contratos frecuentemente no fueron renovados y se convierten en precarios al ser sustituidos por acuerdos obrero-patronales   de carácter transitorio.

Con respecto a esta mayor heterogeneidad del mercado de trabajo argentino a partir de las reformas de los 90, resulta necesario caracterizar la importancia cuantitativa y cualitativa de las llamadas “modalidades promovidas”. Así, mientras se calcula un stock global de entre 180 mil y 250 mil nuevos contratos operados con éstas características en esta década, los estudios especializados indican que entre diciembre de 1995 y abril de 1998 el 40% del incremento neto del empleo que se verificó, habría correspondido a contratos por tiempo determinado. (Beccaría, 2001)

Respecto de la precarización laboral, diversos cálculos estiman la incidencia del trabajo “en negro” en alrededor del 50% dependiendo de si se trata de una falta total o parcial de cumplimiento de las obligaciones patronales  Ya algunos cálculos consideran  que el trabajo inestable y desprotegido asciende al 34% en  l994. Pero lo más grave del fenómeno es su carácter creciente en esa década, lo que contrasta con los enunciados políticos que pretendieron fundamentar la nueva  Ley de Empleo. En efecto, hacia 1980 se estimaba en un 8%, en 1987 en un 20%, en 1995 en un 40% (Monza, 1996), y en el 2002 la marca supera el 50%.  En rigor, los nuevos contratos “flexibles” ofrecen mayores posibilidades de practicar el fraude laboral y desalientan la continuidad tradicional de las relaciones laborales.

Por otro lado, las empresas tienden a estratificarse y segmentarse, adoptando distintas modalidades contractuales, en las cuales la mayoría de los nuevos empleados son contratados por tiempo determinado. Muchos operarios permanentes han sido reemplazados por trabajadores transitorios con un alto grado de rotación.  Lejos de mejorarse el contenido de las relaciones industriales, la versión criolla de la flexibilidad  laboral se agota en  la facilidad para el empleador de aplicar despidos sin indemnización. Estudios de caso realizados en los municipios más industrializados de la Provincia de Buenos Aires, demuestran que los principales cambios operados son: sub-contratación en algunas áreas,  innovaciones tecnológicas muy reducidas, un fuerte aumento de los ritmos de trabajo y una prolongación de la jornada de trabajo (Figari et al, 1995; Gómez, M. et. al., 1998)

Las nuevas regulaciones resultaron ineficaces para resolver la problemática del empleo “no registrado”. Este comportamiento puede explicarse con algunos datos de naturaleza económica. En Argentina el costo laboral por hora en el sector manufacturero (en dólares, al año 1996) indica que los “trabajadores permanentes” presentan un costo de 6,12 los “temporales” 3,49 y los “ocupados” sin contrato 2,82. Estas cifras muestran que el sostenimiento del trabajo no registrado ha sido funcional a la baja del costo laboral propiciado en la década de los 90, a partir del Plan Económico de  Convertibilidad. Los asalariados privados sin contrato representaban en 1990 el 21% del total de asalariados privados y en 1996 alcanzaron el 33%. Uno de cada tres asalariados revistaba en esta categoría. (Martinez y Tokman, 1999)

A su vez, casi la mitad de los nuevos empleos asalariados sin contrato, según la fuente antes citada, se registraron en las empresas de mayor tamaño. Las reformas a la ley y las nuevas regulaciones, fueron ineficaces para desincentivar el trabajo en negro, si éste fue su objetivo como proclamó el gobierno de Menem. Puede señalarse que el empresariado, particularmente el de mayor tamaño ha privilegiado el trabajo “en negro” frente a las “modalidades promovidas” de contratación.

En resumen, se llegó al año 2000 con un mundo del trabajo fragmentado y segmentado, donde el principio de “a igual tarea igual salario” no se respeta en absoluto. Trabajadores que realizan la misma tarea en el mismo establecimiento frecuentemente perciben salarias diferentes, están afiliados a sindicatos distintos (o no afiliados), y tienen diversas formas de contratación (contratos a prueba, por tiempo determinado, pasantías, sub-contrataciones, etc.) Y con un aumento descomunal de la precarización, que supera el 50%. Buena parte de los esfuerzos realizados por los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner, a partir del año 2003, fue revertir esta situación de alta vulnerabilidad de los trabajadores argentinos.

 

Un  balance negativo

La contra-reforma laboral de Menem no generó mayor empleo ni disminuyó la precarización. Lejos de mejorar los niveles de empleo la “flexibilización” agudizó la desprotección de los trabajadores y la precarización ocupacional. La nueva legislación sancionada en 1991 tiende a mutilar conquistas históricas como son la jornada de ocho horas, el aguinaldo, las vacaciones, la estabilidad en el empleo y la indemnización por despido, con el solo objetivo de satisfacer la principal demanda patronal: reducir los costos laborales. Si bien en el período en estudio sigue vigente la tradicional ley de Contrato de Trabajo 20.744, a través de la Ley de Empleo y de las leyes sobre PYMES y Contrato de Aprendizaje se vacía de contenido la protección laboral.

Existe un amplio abanico de posibilidades para que el empleador utilice contratos “flexibles” que le permiten reducir los aportes de seguridad social y no pagar indemnizaciones por despido. Cabe señalar,  que otros aspectos, como cambios en el proceso de trabajo tendientes a lograr una mayor participación de los trabajadores y a impulsar formas organizativas más democráticas y creativas (círculos de calidad, gestión participativa, etc.) se han planteado en forma muy superficial y se vinculan mas al intento de reforzar el control empresarial que a una genuina democratización . En resumen, la reorganización industrial operada en la década de los noventa, se agota en una "reestructuración defensiva" cuyo objetivo principal es reducir el costo laboral.  

Cabe agregar, que entre las nuevas regulaciones establecidas, la “flexibilización” de la jornada de trabajo, llevó la misma a límites claramente ilegales en algunos contratos de trabajo, permitiendo que la sobre-ocupación horaria, frecuentemente no remunerada, se convierta en práctica corrienteen el mercado laboral, posibilitando al sector empresarial la sobreexplotación de la mano de obra disponible.

El número de horas trabajadas, en franco aumento en la década de los 90, se relacionaría con la ausencia de controles legales sobre la jornada efectiva y con las nuevas regulaciones laborales puestas en marcha. Implica también un “estiramiento” de la jornada media que no se expresa como resultante del incremento de los requerimientos de trabajo, sino que, por el contrario, actúa claramente en detrimento de la generación de nuevos empleos. Las reformas para aumentar el tiempo de trabajo fueron planteadas por los empleadores, como “fundamentales” para facilitar la adaptación de las empresas a los requerimientos del mercado y promover el empleo”. Sin embargo, puede argumentarse que estas regulaciones en nada favorecieron la creación de .nuevos puestos de trabajo.

Tras la contra-reforma laboral de los noventa, existe una concepción economicista y depredadora de los recursos humanos que de ninguna manera resuelve los problemas económicos nacionales. Esta orientación no sólo es injusta sino que resulta incompatible con los desafíos del nuevo milenio, ya que en las principales economías del mundo se está revalorizando una fuerza de trabajo con alto nivel educativo, creatividad y calidad de vida como elemento fundamental del desarrollo económico-social.  La empresa “flexible” que emerge en nuestra sociedad es, en el fondo, autoritaria y depredadora.  La empresa capaz de insertarse en el mercado internacional debe ser democrática, participativa y respetuosa de  la capacitación. Para lograr una mayor inserción internacional, la Argentina sigue teniendo como asignatura pendiente mejorar las condiciones de trabajo, higiene y salud laboral, un mayor control sobre la calidad de los productos y una preocupación cierta por la “aptitud ambiental” de las empresas.

 

Los daños permanentes

Hoy, la contra-reforma laboral que impulsaron los gobiernos de Menem y Fernando De la Rúa (1999-2001) pertenece al pasado. A partir del año 2003 hay una nueva orientación en las políticas públicas, y se tiende a proteger el  trabajo como política de Estado. Sin embargo, una década de flexibilización dejó secuelas muy graves. Pareciera que la legislación regresiva legitimó y alentó tendencias y prácticas  subterráneas de los grandes empleadores, que todavía rigen.

A pesar de que en el año 2004 una nueva ley del Congreso de la Nación derogó aspectos fundamentales de la contre-reforma, al suprimir el período de prueba de un año, y volver a un régimen parecido el que establecía la ley 20.744, ya nada sería como antes.

Luego de una década de crecimiento, siguen proliferando los contratos “a prueba” y formas  mas sofisticadas de “contratos basura”. Tanbien se mantienen diversas formas de sub-contratación. El criterio de que lo normal era que un trabajador ingresaba a un nuevo empleo en forma permanente y por tiempo indeterminado, se ha perdido. Pero además no se ha podido abatir el trabajo “en negro”. El empleo no registrado se ha estabilizado en el 35%, un valor que sigue siendo preocupante.

La descentralización de la negociación salarial también es irreversible. Esto ha generado un gran perjuicio al conjunto de los trabajadores que históricamente se apoyaron en procesos de negociación encabezados por grandes gremios nacionales por rama de actividad.

Por último, cabe señalar que la contra-reforma laboral produjo un daño adicional. En su último acto, que fue la ley 22.250 del año 2000 se confirmó en la Justicia Penal que hubo entrega de dinero por parte del Poder Ejecutivo, para que Senadores de la oposición votaran un proyecto impulsados por el Fondo Monetario Internacional. En estos días están siendo Juzgados el ex Presidente Fernando de la Rua, el ex Secretario de Inteligencia Fernando de Santibañez, el ex Ministro de Trabajo, Alberto Flamarique y varios ex Senadores del Partido Justicialista, además de un “arrepentido” que era funcionario del Senado.

 

Epilogo (y recordatorio para el debate mexicano)

Es posible obtener algunas conclusiones del análisis que se presentó en los apartados anteriores. Se expresan en forma sintética, ya que pueden servir de recordatorio para el debate actual en México sobre la “Reforma laboral” y con respecto a los cambios incorporados a la anterior  Ley Federal del Trabajo:

1)      La llamada reforma a las leyes del trabajo es en rigor una contra-reforma. No surge de los trabajadores que buscan mayores derechos, sino de grandes corporativos empresariales y del Estado. Por lo tanto viola el principio de progresividad y debe considerarse como una violación de los derechos económicos y sociales tutelados por el Pacto de San José de Costa Rica

2)      La contra-reforma se justifica con el argumento de generar mayores puestos de trabajo. En la experiencia argentina, el resultado fue inverso. Entre 1991 y 2001 el desempleo abierto se triplicó y se multiplicó la precariedad laboral.

3)       También se argumenta que contribuye a regularizar el empleo. La experiencia argentina es negativa. El trabajo no registrado se duplicó en ese período.

4)      La contra-reforma tiene funciones “latentes” o no confesadas, que en realidad tienen claro los impulsores de las normas “flexibles” de contratación: implica bajar el costo laboral para las empresas.

5)      Finalmente, la experiencia argentina muestra que el proceso de discusión parlamentaria no fue transparente. Por el contrario, hay suficientes pruebas a nivel judicial para procesar a varios funcionarios públicos, incluyendo un ex presidente, Ministros y Senadores.

La experiencia que se presenta en este ensayo puede ser de utilidad para salvaguardar los aspectos más relevantes de la legislación laboral mexicana. También en México, promovida por grandes empresas y por el Estado, y desde un partido neoliberal como Acción Nacional en alianza con el histórico PRI, se impulsó y aprobó, a fines del año 2012, una denominada “Reforma Laboral”. Precisamente, el gobierno del priista Enrique Peña Nieto, tendrá la responsabilidad de impulsar la aplicación de la nueva normativa del trabajo a partir del mes de diciembre de 2012.

En el debate mexicano aparecen cuestiones, imágenes y polémicas que parecen tomadas de una película que ya vimos en Latinoamérica. Mas allá de una dosis de “realismo mágico”, hay una pregunta básica que surge ¿Podrá un proyecto legislativo diseñado, debatido y aprobado al margen de los trabajadores favorecer sus intereses y derechos? Tiempo al tiempo y los trabajadores mexicanos sabrán hacer escuchar sus voces y reclamos.

 



Notas:

[1] Entre los funcionarios se destacan Armando Caro Figueroa, Enrique Rodríguez y Osvaldo Giordano. Entre los  profesionales y académicos críticos se destacan Héctor Recalde, Pedro Kesselman, Julio Neffa y Adriana Marshall.

[2]  Desde los años 60, sociólogos como José Nun sostienen que hay un desempleo estructural en América Latina  y Argentina, que no se modificará por normas jurídicas.. Otros expertos, como Julio Neffa o Adriana Marshall asignan mayor importancia en el desempleo a factores económicos.

[3]      La información disponible da cuenta que, la difusión de estas nuevas regulaciones implicó, para empresas con un tamaño medio de hasta 30% de trabajadores temporales, una reducción del costo laboral medio del sector manufacturero del 13% derivada de la utilización de las modalidades promovidas de contratación. ( Martinez y  Tokman, 1999)

 

Bibliografía:

  • Beccaria, Luis (2001), Empleo e integración social, F.C.E., Buenos Aires
  •  Cieza, Daniel, (2001), De la cultura del trabajo al malestar del desempleo. Desarrollo económico y conflicto laboral en la Argentina, CREALC-H.C.D -C.E.D-UNLP, Buenos Aires
  • Figari, Claudia,  et al, (1995), "Estrategias Empresariales de los 90 frente  a la crisis y su impacto sobre el trabajo" en Reconversión y Movimiento Obrero, CIPES, Buenos Aires
  • Gómez, Marcelo, (1998) Informe sobre la situación laboral del Gran Buenos Aires, UNQ-UOM, 1997-1998, Buenos Aires
  •  Giordano Osvaldo y Alejandra Torres (1994),Estudio sobre el proyecto de Reforma Laboral, Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, Buenos Aires
  •  Martinez, Daniel y Víctor Tokman,(1999),“Efectos de las reformas laborales: Entre el empleo y la desprotección” en Flexibilización en el Margen, la Reforma del Contrato de Trabajo.OIT, Lima, Perú
  • Marshall, Adriana (1996), “La reforma laboral genera empleo?”, en Encrucijadas,UBA, Nro. 4,  Buenos Aires
  • Marshall, Adriana,(1998),Empleo en la Argentina, 1991-1997: Nuevas pautas de comportamiento después de la liberalización económica, Organización Internacional del Trabajo, Buenos Aires
  • Monza, Alfredo, (1996) “Evolución reciente y perspectivas del mercado de trabajo en Argentina”; en Aportes, Nro. 5, UBA, Buenos Aires.

 

Cómo citar este artículo:

CIEZA, Daniel, (2013) “La contra-reforma laboral en Argentina: contenido, efectos (y recordatorio para el caso mexicano)”, Pacarina del Sur [En línea], año 4, núm. 15, abril-junio, 2013. ISSN: 2007-2309. Consultado el

Consultado el Sábado, 27 de Noviembre de 2021.
. Disponible en Internet: www.pacarinadelsur.comindex.php?option=com_content&view=article&id=673&catid=14

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